A transição democrática nas décadas de 80/90, alterou, em tempos e ritmos variados, as
tradicionais relações entre o Estado e a sociedade, na América Latina, e colocou as ações de
combate à pobreza como compromisso ético e político prioritário da agenda política,
especialmente a partir da década de 90.
Esta centralidade da agenda social em favor da erradicação da pobreza, no entanto, não se refere
à uma questão exclusiva da América Latina, mas constitui-se objetivo da ação internacional e um
desafio a ser assumido pelos governos e sociedades de todos os países. Efetivamente, desde a
RIO-92 vêm se firmando, nas Cúpulas Internacionais, compromissos éticos e políticos dos países
na superação da pobreza1.
A transição mais recentemente, dos países da América Latina, observou três dinâmicas distintas
que conformam movimentos de hegemonia e contra-hegemonia às forças neo-liberais,
determinando limites e desafios ao Estados e à ação pública, especialmente no que dizem respeito
ao tratamento da questão social:
· A primeira etapa, expressou-se pela luta democrática de abertura política e de explosão
de movimentos reivindicativos pelos direitos cidadãos, especialmente nas áreas urbanas. Duas
forças fundamentais conduziram este processo: o novo sindicalismo e os movimentos sociais,
além de uma explosão de redes associativas que canalizavam demandas, expressando-se nos
partidos de oposição ao regime autoritário. Este contexto esteve associado a altos graus de
conflito e de demandas, e a um processo inflacionário crescente, altamente ineficaz no plano
político e econômico. A concertação entre os agentes possibilitou uma relação distinta das
classes trabalhadores e populares, num contexto de negociações.
· A segunda etapa, dos ajustes institucionais, constituiu-se momento de declínio dos
conflitos, seja pela formação dos espaços institucionais na regulação dos mesmos no âmbito
legislativo, seja em decorrência da crise do movimento sindical, desencadeada pela
* Este trabalho baseia-se em questões tratadas no livro da autora “Metamorfoses da Questão Democrática:
governabilidade e pobreza”. Retoma, de forma ampliada, parte das reflexões do artigo da autora Ivo, A “Políticas
Sociais de Combate à Pobreza nos anos 1990: novas teses, novos paradigmas”. In: Superintendência de Estudos
Econômicos e Sociais da Bahia. Pobreza e Desigualdades. Salvador: SEI, 7- 28p. (Série Estudos e Pesquisas, 63),
2003.
** Socióloga, Professora do Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais da UFBA, Pesquisadora do
CRH/UFBA, e Pesquisadora Associada ao CREDAL/CNRS. Professora Convidada da Universidade de Paris III,
titular da Chaire Simon Bolivar em 2000.
1 Na Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Social de Copenhague, representantes de 185 governos
comprometeram-se com ações voltadas para o enfrentamento da pobreza absoluta como “imperativo ético, social,
político e moral da espécie humana” (PNUD, 1997).
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desregulação do sistema de acumulação fordista (com aumento do desemprego e da
precariedade dos vínculos pelo trabalho); seja, ainda, pela retração dos movimentos sociais
urbanos e reforço de movimentos identitários, de natureza cultural e/ou ambientalista. O
resultado deste processo de ajuste reforçou a força do executivo e o alto peso das tecnocracias
na tomada de decisões, especialmente aquelas vinculadas à equipe econômica, hegemônicas
no jogo dos ajustes e na estabilização da moeda, tecnificando a política.
Momento que representa uma vivência controvertida da democracia, no qual ao mesmo
tempo em que este regime reafirma-se como valor moral, implica práticas que atentam contra
os direitos sociais. Ao invés de encaminhar a questão da integração social gera, portanto,
mais exclusão porque fomenta a perda de sentidos da organização da vida e de credibilidade
na política, que reaparece para alguns, neste quadro controvertido como espaço de
privilégios, de desordem social, estimulando, muitas vezes, saídas antidemocráticas ou
autoritárias.
A terceira etapa, que se iniciou desde fins de 90, reconhece que a estabilização é importante mas
absolutamente insuficiente. Observa os limites perversos da ação imperiosa da desregulação
autoritária e da urgência de uma agenda que contemple a integração e a coesão sociais como
prioridade absoluta, equacionadas no contexto do desenvolvimento humano e no enfrentamento
da pobreza. A reorientação da política social centrada no combate à pobreza objetiva, portanto,
reduzir os feitos adversos dos ajustes estruturais e da reestruturação produtiva,
institucionalizando-se à margem do campo da proteção social. Esta mudança se opera através de
um novo paradigma da política social – o da focalização, que envolve a redefinição das
responsabilidades entre Estado e sociedade no encaminhamento da questão social. A idéia é
fortalecer a capacidade dos pobres para lutarem contra pobreza.
Assim, a tensão fundamental nessas sociedades, especialmente no contexto atual, localiza-se no
paradoxo de uma inversão entre o regime político democrático, recentemente conquistado, que
tende a incluir politicamente e ampliar a cidadania; e a dinâmica de uma economia que
historicamente produziu as maiores taxas de desigualdades sócio-econômicas, tendendo hoje a
aprofundar massivamente a exclusão e negar a cidadania inscrita em regras e direitos sociais
conquistados.
Esta ambivalência funda um dos principais dilemas da governabilidade da América Latina e
especialmente no Brasil, país com uma das mais elevadas taxas de desigualdades: manter a ordem
jurídica e política baseada no princípio da igualdade básica entre cidadãos, num contexto de
ampliação dos direitos políticos; restrições dos direitos sociais e aprofundamento das
desigualdades no acesso à distribuição de riqueza e aos bens públicos.
No eixo de encaminhamento desse dilema, observa-se a reconversão do tratamento da ‘questão
social’ de uma dimensão de política de proteção, teoricamente produtora de justiça social, para
centrar-se sobre seus efeitos, ou seja, em termos de medidas mitigadoras setorializadas e
focalizadas da pobreza, no âmbito das políticas sociais. Por outro lado, este novo paradigma
supõe o fortalecimento da capacidade dos pobres para lutarem contra pobreza, como sujeitos
deste processo, o que significa que o encaminhamento da pobreza supõe, também, considerar
variáveis políticas e societais no controle e implantação dessas políticas.
Assim, cabe indagar: Como a agenda de erradicação da pobreza emerge no contexto atual? Que
forças e sentidos asseguram este consenso? Através de que mecanismos e arenas operam? Que
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efeitos produzem sobre a cidadania? Essas são algumas das questões que este artigo tentará
responder.
A idéia que norteia nossa análise é a de que as mudanças que orientam o conjunto das políticas
sociais a partir da década de 80 têm por objetivo, de um lado, reduzir os efeitos mais adversos do
ajuste estrutural (têm, portanto, um caráter compensatório) e, de outro, implantam-se à margem
da institucionalidade vigente no campo da proteção social (neste sentido, têm caráter flexível,
sem se constituírem em direitos). Essa mudança se opera através da implantação de dois novos
paradigmas: o primeiro, diz respeito à natureza de uma intervenção estratégica da política social
— pela da focalização — envolvendo a definição de novas tecnologias de medição das condições
de pobreza a partir de diferentes centros de operação do tecido social (Candia, 1998; Fleury,
1998; Lautier, 1999, etc.); o segundo, refere-se à vigência de um novo paradigma societal,
redefinindo as responsabilidades entre Estado e sociedade quanto ao encaminhamento da questão
social. Qual a eficácia desses novos paradigmas? Como eles operas e que efeitos exercem sobre a
cidadania e a extensão dos direitos sociais básicos?
Por outro lado, entendemos as novas políticas sociais2, como um sistema de ação complexo que
exige a compreensão de causalidades múltiplas, onde atuam um conjunto de atores: o Estado,
envolvendo a diversidade de lógicas e aparelhos ); os atores em situação de exclusão ( ou seja,
sujeitos submetidos à situações produtoras do risco); mediadores ( recursos institucionais e
societais que permitem transformar os sujeitos condicionados potencialmente ou já efetivamente
a situação de riscos sociais aos recursos do sistema). Estes atores dispõem de visões e percepções
diferenciadas que condicionam o alcance das políticas. É o que apresentamos no item três deste
artigo.
Para responder a essas indagações este artigo se estrutura em quatro partes: a primeira, apresenta
indicar como opera o processo de reconversão da questão social? a segunda indica, como as
tendências do crescimento e dos ajustes realizados no âmbito dos países latino americanos
afetaram o padrão do seu crescimento e que efeitos produziram sobre as desigualdades e da
pobreza na América Latina? a terceira, diz respeito as diferentes percepções da questão da
pobreza e como estas afetam a definição mais ampla da natureza e o alcance das políticas sociais?
a última, quais os limites e efeitos desses novos paradigmas das políticas sociais sobre a
reprodução da pobreza e da cidadania?.
tradicionais relações entre o Estado e a sociedade, na América Latina, e colocou as ações de
combate à pobreza como compromisso ético e político prioritário da agenda política,
especialmente a partir da década de 90.
Esta centralidade da agenda social em favor da erradicação da pobreza, no entanto, não se refere
à uma questão exclusiva da América Latina, mas constitui-se objetivo da ação internacional e um
desafio a ser assumido pelos governos e sociedades de todos os países. Efetivamente, desde a
RIO-92 vêm se firmando, nas Cúpulas Internacionais, compromissos éticos e políticos dos países
na superação da pobreza1.
A transição mais recentemente, dos países da América Latina, observou três dinâmicas distintas
que conformam movimentos de hegemonia e contra-hegemonia às forças neo-liberais,
determinando limites e desafios ao Estados e à ação pública, especialmente no que dizem respeito
ao tratamento da questão social:
· A primeira etapa, expressou-se pela luta democrática de abertura política e de explosão
de movimentos reivindicativos pelos direitos cidadãos, especialmente nas áreas urbanas. Duas
forças fundamentais conduziram este processo: o novo sindicalismo e os movimentos sociais,
além de uma explosão de redes associativas que canalizavam demandas, expressando-se nos
partidos de oposição ao regime autoritário. Este contexto esteve associado a altos graus de
conflito e de demandas, e a um processo inflacionário crescente, altamente ineficaz no plano
político e econômico. A concertação entre os agentes possibilitou uma relação distinta das
classes trabalhadores e populares, num contexto de negociações.
· A segunda etapa, dos ajustes institucionais, constituiu-se momento de declínio dos
conflitos, seja pela formação dos espaços institucionais na regulação dos mesmos no âmbito
legislativo, seja em decorrência da crise do movimento sindical, desencadeada pela
* Este trabalho baseia-se em questões tratadas no livro da autora “Metamorfoses da Questão Democrática:
governabilidade e pobreza”. Retoma, de forma ampliada, parte das reflexões do artigo da autora Ivo, A “Políticas
Sociais de Combate à Pobreza nos anos 1990: novas teses, novos paradigmas”. In: Superintendência de Estudos
Econômicos e Sociais da Bahia. Pobreza e Desigualdades. Salvador: SEI, 7- 28p. (Série Estudos e Pesquisas, 63),
2003.
** Socióloga, Professora do Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais da UFBA, Pesquisadora do
CRH/UFBA, e Pesquisadora Associada ao CREDAL/CNRS. Professora Convidada da Universidade de Paris III,
titular da Chaire Simon Bolivar em 2000.
1 Na Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Social de Copenhague, representantes de 185 governos
comprometeram-se com ações voltadas para o enfrentamento da pobreza absoluta como “imperativo ético, social,
político e moral da espécie humana” (PNUD, 1997).
2
desregulação do sistema de acumulação fordista (com aumento do desemprego e da
precariedade dos vínculos pelo trabalho); seja, ainda, pela retração dos movimentos sociais
urbanos e reforço de movimentos identitários, de natureza cultural e/ou ambientalista. O
resultado deste processo de ajuste reforçou a força do executivo e o alto peso das tecnocracias
na tomada de decisões, especialmente aquelas vinculadas à equipe econômica, hegemônicas
no jogo dos ajustes e na estabilização da moeda, tecnificando a política.
Momento que representa uma vivência controvertida da democracia, no qual ao mesmo
tempo em que este regime reafirma-se como valor moral, implica práticas que atentam contra
os direitos sociais. Ao invés de encaminhar a questão da integração social gera, portanto,
mais exclusão porque fomenta a perda de sentidos da organização da vida e de credibilidade
na política, que reaparece para alguns, neste quadro controvertido como espaço de
privilégios, de desordem social, estimulando, muitas vezes, saídas antidemocráticas ou
autoritárias.
A terceira etapa, que se iniciou desde fins de 90, reconhece que a estabilização é importante mas
absolutamente insuficiente. Observa os limites perversos da ação imperiosa da desregulação
autoritária e da urgência de uma agenda que contemple a integração e a coesão sociais como
prioridade absoluta, equacionadas no contexto do desenvolvimento humano e no enfrentamento
da pobreza. A reorientação da política social centrada no combate à pobreza objetiva, portanto,
reduzir os feitos adversos dos ajustes estruturais e da reestruturação produtiva,
institucionalizando-se à margem do campo da proteção social. Esta mudança se opera através de
um novo paradigma da política social – o da focalização, que envolve a redefinição das
responsabilidades entre Estado e sociedade no encaminhamento da questão social. A idéia é
fortalecer a capacidade dos pobres para lutarem contra pobreza.
Assim, a tensão fundamental nessas sociedades, especialmente no contexto atual, localiza-se no
paradoxo de uma inversão entre o regime político democrático, recentemente conquistado, que
tende a incluir politicamente e ampliar a cidadania; e a dinâmica de uma economia que
historicamente produziu as maiores taxas de desigualdades sócio-econômicas, tendendo hoje a
aprofundar massivamente a exclusão e negar a cidadania inscrita em regras e direitos sociais
conquistados.
Esta ambivalência funda um dos principais dilemas da governabilidade da América Latina e
especialmente no Brasil, país com uma das mais elevadas taxas de desigualdades: manter a ordem
jurídica e política baseada no princípio da igualdade básica entre cidadãos, num contexto de
ampliação dos direitos políticos; restrições dos direitos sociais e aprofundamento das
desigualdades no acesso à distribuição de riqueza e aos bens públicos.
No eixo de encaminhamento desse dilema, observa-se a reconversão do tratamento da ‘questão
social’ de uma dimensão de política de proteção, teoricamente produtora de justiça social, para
centrar-se sobre seus efeitos, ou seja, em termos de medidas mitigadoras setorializadas e
focalizadas da pobreza, no âmbito das políticas sociais. Por outro lado, este novo paradigma
supõe o fortalecimento da capacidade dos pobres para lutarem contra pobreza, como sujeitos
deste processo, o que significa que o encaminhamento da pobreza supõe, também, considerar
variáveis políticas e societais no controle e implantação dessas políticas.
Assim, cabe indagar: Como a agenda de erradicação da pobreza emerge no contexto atual? Que
forças e sentidos asseguram este consenso? Através de que mecanismos e arenas operam? Que
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efeitos produzem sobre a cidadania? Essas são algumas das questões que este artigo tentará
responder.
A idéia que norteia nossa análise é a de que as mudanças que orientam o conjunto das políticas
sociais a partir da década de 80 têm por objetivo, de um lado, reduzir os efeitos mais adversos do
ajuste estrutural (têm, portanto, um caráter compensatório) e, de outro, implantam-se à margem
da institucionalidade vigente no campo da proteção social (neste sentido, têm caráter flexível,
sem se constituírem em direitos). Essa mudança se opera através da implantação de dois novos
paradigmas: o primeiro, diz respeito à natureza de uma intervenção estratégica da política social
— pela da focalização — envolvendo a definição de novas tecnologias de medição das condições
de pobreza a partir de diferentes centros de operação do tecido social (Candia, 1998; Fleury,
1998; Lautier, 1999, etc.); o segundo, refere-se à vigência de um novo paradigma societal,
redefinindo as responsabilidades entre Estado e sociedade quanto ao encaminhamento da questão
social. Qual a eficácia desses novos paradigmas? Como eles operas e que efeitos exercem sobre a
cidadania e a extensão dos direitos sociais básicos?
Por outro lado, entendemos as novas políticas sociais2, como um sistema de ação complexo que
exige a compreensão de causalidades múltiplas, onde atuam um conjunto de atores: o Estado,
envolvendo a diversidade de lógicas e aparelhos ); os atores em situação de exclusão ( ou seja,
sujeitos submetidos à situações produtoras do risco); mediadores ( recursos institucionais e
societais que permitem transformar os sujeitos condicionados potencialmente ou já efetivamente
a situação de riscos sociais aos recursos do sistema). Estes atores dispõem de visões e percepções
diferenciadas que condicionam o alcance das políticas. É o que apresentamos no item três deste
artigo.
Para responder a essas indagações este artigo se estrutura em quatro partes: a primeira, apresenta
indicar como opera o processo de reconversão da questão social? a segunda indica, como as
tendências do crescimento e dos ajustes realizados no âmbito dos países latino americanos
afetaram o padrão do seu crescimento e que efeitos produziram sobre as desigualdades e da
pobreza na América Latina? a terceira, diz respeito as diferentes percepções da questão da
pobreza e como estas afetam a definição mais ampla da natureza e o alcance das políticas sociais?
a última, quais os limites e efeitos desses novos paradigmas das políticas sociais sobre a
reprodução da pobreza e da cidadania?.
Anete Brito Leal Ivo**
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